經(jīng)歷過兩輪整頓后的PPP項(xiàng)目融資，目前依舊處于融資較為困難的階段。
“如果包括政府提供可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目，那么大約60%以上的項(xiàng)目屬于政府付費(fèi)類項(xiàng)目?！?月23日，中資投資咨詢（深圳）有限公司總經(jīng)理張英杰對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，“銀行在考察項(xiàng)目時(shí)，首先會(huì)考慮政府的財(cái)政實(shí)力，而目前地方政府顯性債務(wù)和隱性債務(wù)都比較高，并且對(duì)于PPP項(xiàng)目的政府付費(fèi)責(zé)任是否屬于政府隱性債務(wù)，目前看法并不一致，銀行的態(tài)度較為謹(jǐn)慎，融資環(huán)境一時(shí)半會(huì)兒不會(huì)有太大的好轉(zhuǎn)。”
2014年、2015年間，國務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委接連發(fā)文力推PPP模式，各地加速上馬PPP項(xiàng)目，在銀行為主的金融機(jī)構(gòu)加持下，在短短數(shù)年間成為全球最大的PPP市場(chǎng)。財(cái)政部全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫信息顯示，截至2019年1月31日，全國共有入庫項(xiàng)目8787個(gè)，入庫項(xiàng)目金額達(dá)到13.28萬億元。
不過，在快速發(fā)展的過程中，PPP項(xiàng)目中的政府付費(fèi)類項(xiàng)目占比過高，可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目某種程度上也是政府付費(fèi)項(xiàng)目，導(dǎo)致財(cái)政支付壓力過大，成為隱患。過去兩年里，財(cái)政部先后發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文）和《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）等文件，這些文件成為約束PPP亂象的重磅文件。
“在經(jīng)過前兩年的整頓后，PPP項(xiàng)目正朝著規(guī)范化的方向發(fā)展，未來PPP融資可能會(huì)有邊際好轉(zhuǎn)。”4月23日，西南某大型國企PPP業(yè)務(wù)人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，“經(jīng)過整頓，入庫項(xiàng)目質(zhì)量有所提高，符合銀行要求的項(xiàng)目可能會(huì)越來越多，且PPP項(xiàng)目較原來有所減少，加上目前資金成本有所下行，融資環(huán)境會(huì)比之前好一些?！?/p>
銀行謹(jǐn)慎放貸
一直以來，銀行都是PPP項(xiàng)目的“出資主力”，但在經(jīng)歷整頓后，銀行對(duì)PPP項(xiàng)目頗為謹(jǐn)慎。
“如果對(duì)PPP政府付費(fèi)項(xiàng)目是否屬于隱性債務(wù)達(dá)成一致，可能對(duì)PPP項(xiàng)目發(fā)展會(huì)有較大促進(jìn)作用?！睆堄⒔軐?duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，“PPP經(jīng)過兩次較大的整頓，目前PPP項(xiàng)目在數(shù)量上沒有太多增量，基本上處于消化前期項(xiàng)目的階段，但PPP項(xiàng)目融資整體依舊較難。”
他的看法，在銀行人士處得到了一定程度的驗(yàn)證。
“在政策上，總行是支持我們?nèi)プ鯬PP融資的。近年來總行不斷下放分行授信審批權(quán)限，分行可自行審批PPP項(xiàng)目數(shù)增多?！比A東地區(qū)一位股份行分行負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，”但另一方面，總分行從風(fēng)險(xiǎn)的角度考慮，對(duì)項(xiàng)目的各方都提出不少要求?！?/p>
“首先，PPP項(xiàng)目要納入國家的項(xiàng)目庫，這本身就不容易；進(jìn)入項(xiàng)目庫后，我們還會(huì)對(duì)地方政府的財(cái)政收入有要求，比如要達(dá)到200億、百強(qiáng)縣等；施工方上，我們基本上都要求是央企，因?yàn)镻PP項(xiàng)目的償債資金是項(xiàng)目現(xiàn)金流，項(xiàng)目存續(xù)期又比較長(zhǎng)，如果項(xiàng)目沒過多長(zhǎng)時(shí)間出現(xiàn)塌方，或者需要維修，現(xiàn)金流將覆蓋不了成本?！痹摴煞菪腥耸棵枋鲈撔械囊髸r(shí)說，“此外，還要求項(xiàng)目本身要擁有凈現(xiàn)金流，如果不能有凈現(xiàn)金流，就要找擔(dān)保方對(duì)現(xiàn)金流做差額擔(dān)保?！?/p>
“總體來看，政策上是支持PPP項(xiàng)目的，但要求優(yōu)中選優(yōu)。”該人士總結(jié)稱，“從目前的情況來看，真正能落地的項(xiàng)目還是比較少?！?/p>
前述西南地區(qū)某地方大型國企PPP業(yè)務(wù)人士對(duì)記者表示，在整頓之前，大多項(xiàng)目采取“名股實(shí)債”“股東借款”等形式籌集項(xiàng)目資本金，同時(shí)銀行理財(cái)?shù)荣Y金可通過信托、資管、基金等通道化運(yùn)作成為資本金主要來源，將債務(wù)性資金充當(dāng)“資本金”。
“但在財(cái)政部收緊之后，在融資方面，通道業(yè)務(wù)受限，融資還面臨更嚴(yán)格的合規(guī)審查，并且有項(xiàng)目退庫風(fēng)險(xiǎn)?！痹撊耸空f，“銀行出于合規(guī)考慮也隨即迅速調(diào)頭，很多項(xiàng)目做不了?！?/p>
證券化項(xiàng)目占比較低
銀行貸款之外，監(jiān)管部門還嘗試給予PPP項(xiàng)目開拓更為多元的融資渠道。從金融產(chǎn)品的角度，發(fā)改委推出的PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債以及發(fā)改委聯(lián)合證監(jiān)會(huì)推出的PPP資產(chǎn)證券化產(chǎn)品都是相應(yīng)的嘗試。
此前，2016年12月發(fā)改委和證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，鼓勵(lì)符合條件的項(xiàng)目發(fā)行資產(chǎn)證券化融資。
2017年5月，發(fā)改委下發(fā)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行指引》，鼓勵(lì)上市公司及其子公司發(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券，拓寬PPP項(xiàng)目融資渠道，引導(dǎo)社會(huì)資本投資于PPP項(xiàng)目建設(shè)。
不過，回顧這些產(chǎn)品的發(fā)展，迄今為止發(fā)行量均非常有限。
2018年7月，廣州珠江實(shí)業(yè)集團(tuán)有限公司成功發(fā)行10.2億元社會(huì)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目專項(xiàng)債券，為國內(nèi)發(fā)行的首只PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債。這距離發(fā)行指引文件的公布，已一年有余。業(yè)內(nèi)人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，該P(yáng)PP專項(xiàng)債目前僅此一單。
“PPP的回售期太長(zhǎng)了，國內(nèi)投資人的資金期限通常都比較短，期限錯(cuò)配比較嚴(yán)重；資管新規(guī)之后，長(zhǎng)期限資金很少，債賣不出去，沒有券商幫他們做?！?月23日，北京某券商固收部人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者解釋稱，“由于PPP項(xiàng)目的收益率普遍較低，收益水平無法覆蓋資金成本，就需要外部的補(bǔ)貼和增信，在中央嚴(yán)格約束地方政府負(fù)債行為的背景下，頗難實(shí)現(xiàn)?！?/p>
“主要還是基礎(chǔ)資產(chǎn)本身的收益太低了，提供不了投資者要求的收益?！鼻笆霰本┤坦淌杖耸空J(rèn)為。
而PPP的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品數(shù)量亦非常有限。CN-ABS數(shù)據(jù)顯示，截至目前，此類產(chǎn)品共發(fā)行19單，總規(guī)模177.09億元。與萬億體量的PPP項(xiàng)目投資規(guī)模相比，證券化的比例依然較小。
分析認(rèn)為，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化主要面臨基礎(chǔ)資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)隔離問題。資產(chǎn)證券化要求基礎(chǔ)資產(chǎn)權(quán)屬明確，具有完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和處置權(quán)利，并與原始權(quán)益人的其他資產(chǎn)明確區(qū)分，也就是“真實(shí)出售”。但是在PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的實(shí)務(wù)操作過程中，“真實(shí)出售”存有難度，進(jìn)而影響了PPP資產(chǎn)證券化的進(jìn)度。
