11月初的西安，下起了一場冷雨。秋末冬初，聲勢浩大的秦嶺拆違行動接近尾聲，但其余波未了。這只是秦嶺生態(tài)環(huán)境修復(fù)的第一步。如何守得住青山綠水，留得住碧水藍(lán)天，不僅需要自上而下的巡視督查，也需要自下而上建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，做到守土有責(zé)。
過去的數(shù)月，秦嶺始終伴隨著機(jī)器的轟鳴，與過去不同的是，喧囂過后，矗立起來的不再是一棟棟違建別墅，而是樹木。
11月，寒冬漸至，這場聲勢浩大的拆違行動已經(jīng)接近尾聲。隨著拆違留下的建筑垃圾被運(yùn)走，清污與植綠成為當(dāng)下的工作重點。僅在西安市長安區(qū)，已經(jīng)累計拆違79萬平方米、植綠50萬平方米。
然而，“拆”是對過去錯誤進(jìn)行的修補(bǔ)，如何進(jìn)一步建立健全秦嶺保護(hù)體系，則是未來整個秦嶺山系的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的關(guān)鍵。
145萬平米違建被拆除
秦嶺山脈，是中國地理南北分界線，也被稱為華夏文明的龍脈。
秦嶺北麓，位于秦嶺分水嶺至關(guān)中平原南緣之間，是關(guān)中地區(qū)的生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)地，在西安境內(nèi)長約166公里，涉及周至、鄠邑、長安、藍(lán)田、灞橋、臨潼等6個區(qū)縣。
從2003年開始，秦嶺北麓各類違建別墅開始增多，盡管地方政府?dāng)?shù)次予以制止，但過去數(shù)年仍未獲得有效遏制，直至今年這場拆違行動真正到來。
“在2010年西安市召開的一次秦嶺北麓現(xiàn)場辦公會上，有領(lǐng)導(dǎo)提出，秦嶺應(yīng)該保護(hù)第一、適度開發(fā)?！币晃划?dāng)?shù)卣耸繉?1世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者稱，“就當(dāng)時的情況看，‘適度開發(fā)’這四個字，其實有著現(xiàn)實意義，即秦嶺尚有大量的農(nóng)村人口，如果不進(jìn)行開發(fā)，則難以提高當(dāng)?shù)厥杖?，難以實現(xiàn)扶貧要求，但也因此被一些人鉆了空子。”
在土地流轉(zhuǎn)背景下，違建方與當(dāng)?shù)卮迕窈炇鸷贤瑫r，多以盆景栽植、園林綠化為名義，簽訂期限為30年-70年不等的租賃合同，此后則擅自變更為修建別墅。
西安一名企業(yè)家對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，他感到慶幸，因為研讀法律，在幾年前便拒絕了朋友提出的修建別墅建議?！袄碛珊芎唵?，土地流轉(zhuǎn)不合規(guī)，修建別墅也屬于擅自改變土地使用性質(zhì)?！?/p>
但更多的違建別墅卻隨著西安經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而陸續(xù)出現(xiàn)在秦嶺北麓。“要知道，在秦嶺邊上擁有一套別墅，是身份的象征。”上述西安當(dāng)?shù)仄髽I(yè)家稱。
秦嶺違建問題亦引起中央注意。據(jù)《陜西日報》報道，近年來，習(xí)近平總書記先后6次對秦嶺北麓西安境內(nèi)違規(guī)建別墅、嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境問題和秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出過重要批示指示。
2018年7月30日，秦嶺北麓違規(guī)建別墅問題專項整治工作動員部署大會在西安召開。除地方要員悉數(shù)參加外，會場中還坐有中央派駐專項整治工作組組長、中央紀(jì)委副書記徐令義，以及中央派駐專項整治工作組副組長、中央紀(jì)委八室主任陳章永。
此后，不僅“堅決打贏秦嶺保衛(wèi)戰(zhàn)”多次出現(xiàn)在陜西省各個會議的表述中，秦嶺拆違也以前所未有的速度推進(jìn)。
2017年戶縣政府工作報告中表示，在“十二五”的五年內(nèi)，依法拆除秦嶺北麓違法建筑達(dá)到5850平方米。
而在2018年 8月14日，已更名為西安市鄠邑區(qū)的戶縣，當(dāng)天共拆除別墅3宗14棟以及5處違建，面積達(dá)到8649.55平方米，是“十二五”時期拆除面積的1.47倍。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者獲悉，根據(jù)安排，2018年7月下旬-9月下旬，是秦嶺違建的查處階段；10月下旬，則是拆違的驗收階段；11月，還將根據(jù)地表被破壞的具體情況，進(jìn)行因地制宜的修復(fù)。
數(shù)據(jù)表明，面對秦嶺違建，西安這次動了真格。綜合媒體報道，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，截至10月20日，鄠邑區(qū)累計拆遷面積48.15萬平米，長安區(qū)拆遷78.6萬平米，周至縣和藍(lán)田縣的拆遷面積分別為1.17萬平米和17萬平米，上述合計拆違面積接近145萬平米——約是西安市長安區(qū)2017年商品房銷售面積的84.98%。
秦嶺違建“徹底整改”
通過對近年來陜西省政府工作報告涉及秦嶺保護(hù)的內(nèi)容進(jìn)行整理，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者發(fā)現(xiàn)，對于在秦嶺滋生的違建現(xiàn)象，地方政府一直處于“整治-成果鞏固-再整治”的過程。
2014年，陜西省曾經(jīng)對秦嶺違建開展了一次集中整治，時任西安市長安區(qū)副區(qū)長蘭東明稱，截至當(dāng)年10月26日，長安區(qū)便有100多名領(lǐng)導(dǎo)干部因涉及違建案而受不同程度的處理。次年的長安區(qū)政府工作報告中亦提及，將深刻汲取秦嶺北麓違法建設(shè)事件教訓(xùn)，以更嚴(yán)格的制度、更嚴(yán)厲的措施、更嚴(yán)肅的問責(zé)，堅決維護(hù)大秦嶺良好生態(tài)環(huán)境。
2015年陜西省政府工作報告表示，2014年提前全面完成秦嶺北麓西安段違法建筑整治任務(wù)。當(dāng)年的工作目標(biāo)為，切實落實秦嶺保護(hù)條例，進(jìn)一步健全保護(hù)管理機(jī)制，把整治亂批亂建、違法采石開礦工作向秦嶺深處延伸，建設(shè)好秦嶺國家中央公園。
分析人士稱，這表明當(dāng)時陜西省的工作重心，已經(jīng)從違建整治轉(zhuǎn)移至體制機(jī)制健全方面。這一工作重心一直延續(xù)到2016年，當(dāng)年陜西省政府工作報告在提到秦嶺北麓問題時稱， “有效遏制了秦嶺北麓違法亂建現(xiàn)象”，在談及秦嶺未來規(guī)劃時，表示將“爭建秦嶺國家公園，以及理順秦嶺保護(hù)體制，退耕北麓全部坡耕地，從嚴(yán)控制礦山開采，堅決遏制違規(guī)采石和亂批亂建現(xiàn)象”。
轉(zhuǎn)折發(fā)生在2017年。當(dāng)年陜西省政府工作報告顯示，除將繼續(xù)鞏固秦嶺北麓治理成果外，“堅決防止亂批亂建現(xiàn)象死灰復(fù)燃”成為一個新的工作重點。
“當(dāng)時地方政府已經(jīng)對秦嶺亂建并未有效遏制一事有所掌握?！币晃灰竽涿奈靼彩姓藛T對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者稱，“但真正要防止亂建現(xiàn)象死灰復(fù)燃，需要更大的動力。”
2017年4月中央啟動環(huán)保督查，中央第六環(huán)境保護(hù)督察組稱，秦嶺地區(qū)違法違規(guī)采礦采石行為雖然依法強(qiáng)制停止，但資源整合、有序退出、生態(tài)恢復(fù)等任務(wù)仍然艱巨。
因此，2018年陜西省政府工作報告用了更大篇幅強(qiáng)調(diào)秦嶺保護(hù)的重要性，提出“全面加強(qiáng)對秦嶺和62個自然保護(hù)區(qū)的監(jiān)督檢查和綜合整治，徹底整改中央環(huán)保督察指出的秦嶺保護(hù)存在問題，堅決制止和懲處亂采亂排亂建等破壞生態(tài)環(huán)境行為?！?/p>
秦嶺保護(hù)機(jī)制如何補(bǔ)漏
如何有效地監(jiān)督和管理秦嶺？這是秦嶺違建出現(xiàn)以來，各方一致探索的問題。因為“拆”是對過去錯誤進(jìn)行的修補(bǔ)，如何進(jìn)一步建立健全秦嶺保護(hù)體系，堵住制度漏洞，則是未來整個秦嶺山系生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的關(guān)鍵。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者注意到，2007年至今，陜西省和西安市分別以立法和成立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)的方式，加強(qiáng)對秦嶺的保護(hù)。
2011年6月，西安市掛牌成立秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理委員會辦公室（下簡稱秦嶺辦）。次年，西安市各區(qū)縣秦嶺辦也相繼掛牌成立。
在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道采訪的當(dāng)?shù)厝耸靠磥?，無論是地方法規(guī)或是秦嶺辦，都尚存亟待完善之處。
在2007年的《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》中，劃定了三個區(qū)域，禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和適度開發(fā)區(qū)，其中第三個區(qū)域允許進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆康禺a(chǎn)開發(fā)。但哪些區(qū)域為適度開發(fā)區(qū)，法規(guī)并未以準(zhǔn)確的地理邊界進(jìn)行明確。同時，由于缺乏對建筑物標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)保條件的約束條款，一位接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者采訪的當(dāng)?shù)丨h(huán)保人士表示，2007年保護(hù)條例出臺反而為開發(fā)秦嶺留出了灰色地帶。
2017年，修訂后的《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》出臺。與2007年版本對比，上述環(huán)保人士發(fā)現(xiàn)，在“嚴(yán)格控制在秦嶺進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)”的第五十四條中，并未有任何改動，均為“在禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)不得進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。在適度開發(fā)區(qū)進(jìn)行房地產(chǎn)等各類建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)遵守國家法律法規(guī)的規(guī)定，符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的要求，經(jīng)設(shè)區(qū)的市人民政府同意，依法辦理審批手續(xù)”。
若違反該條款規(guī)定，新頒布的條例中，對第七十一條處罰金額亦未進(jìn)行調(diào)整，依然與10年前一樣，為“處五十萬元以上二百萬元以下罰款”。
“2007年的版本我不同意，2017年的修訂版本我仍然不同意。”第十三屆全國政協(xié)委員顏明對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，“尤其是對限制開發(fā)區(qū)和適度開發(fā)區(qū)仍未有準(zhǔn)確的表述，這將繼續(xù)留下尋租空間的隱患?！?/p>
隨著秦嶺辦的成立，對于秦嶺北麓的違法建筑清查進(jìn)度開始加速。
一名參與清查工作的基層干部告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，“這不僅涉及違建別墅，也涉及村民自建的房屋以及農(nóng)家樂等。其中如何對違法建筑進(jìn)行認(rèn)定是一個難點，當(dāng)時的工作要求是對每一宗違法建筑，特別是沒收的違法建筑，都要制定明確的處置標(biāo)準(zhǔn)和意見?！?/p>
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者獲得的一份統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，1997年至2012年的15年間，長安區(qū)、周至縣、鄠邑區(qū)（當(dāng)時仍為戶縣）共涉及違法建筑202棟，但截至2014年10月底，僅拆除了35棟，依法沒收18棟，其余違建處于處理階段。
“關(guān)鍵是能賦予秦嶺辦多少實際的權(quán)力。如在違建別墅的監(jiān)管這部分，秦嶺辦發(fā)現(xiàn)問題，還需要和當(dāng)?shù)貒敛块T配合，但國土部門經(jīng)過調(diào)查取證后，拆除別墅又屬于法院強(qiáng)制執(zhí)行的范疇。”上述西安市政府人士稱，“九龍治水不僅導(dǎo)致各部門之間的權(quán)力重疊與推諉，也造成無法有效監(jiān)管的問題?！?/p>
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者獲悉的最新消息是，目前陜西省有意對秦嶺保護(hù)條例進(jìn)行再次修訂，同時西安市亦將對秦嶺辦的權(quán)責(zé)進(jìn)行調(diào)整。
陜西省林業(yè)廳副廳長、大秦嶺研究院院長黨雙忍建議，參照治理黃河、長江而設(shè)立“黃委會”和“長委會”的做法，設(shè)立國家秦嶺生態(tài)建設(shè)委員會，作為保護(hù)秦嶺生態(tài)環(huán)境的專門機(jī)構(gòu)。
同時，推動秦嶺獲批國家公園，在建立秦嶺國家公園體制基礎(chǔ)上，破除部門各自為政的束縛，綜合統(tǒng)籌秦嶺域內(nèi)的森林、水、地質(zhì)、風(fēng)景和人文資源，整合國有林場、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等，實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、旅游觀光、科普科考等功能緊密融合。
盡管本輪秦嶺拆違處于尾聲，但由此引發(fā)的風(fēng)暴，遠(yuǎn)未結(jié)束。
2018年11月5日，“陜西日報”發(fā)表評論員文章《整治是為了更好的發(fā)展》稱，“秦嶺北麓違建別墅問題專項整治是一次生態(tài)環(huán)境上的整治，更是一次政治生態(tài)上的整肅?！?/p>
11月1日，中紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布消息稱，陜西省委常委、秘書長錢引安涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，目前正接受中央紀(jì)委國家監(jiān)委紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。
就在同一天，西安市委召開常委擴(kuò)大會議暨秦嶺北麓違規(guī)建別墅問題專項整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組會議，傳達(dá)中央工作組專題會議精神，審議落實中央工作組工作建議方案，安排部署下一步重點任務(wù)。市委書記王永康強(qiáng)調(diào)，要深刻汲取秦嶺北麓違規(guī)建別墅問題教訓(xùn)，不折不扣貫徹落實習(xí)近平總書記對西安工作系列重要批示指示精神。
