云南資本債務(wù)逾期事件將地方債務(wù)風(fēng)險再度推上輿論“風(fēng)口”，這是一個持續(xù)多年的熱點(diǎn)話題，也是一個多年來很難說清的話題，比如真實(shí)的地方債務(wù)規(guī)模幾何？嚴(yán)監(jiān)管態(tài)勢下，潛在的風(fēng)險又有多大？在“政府信用”隱形“加持”之后，各類地方融資主體又有幾分真實(shí)的“市場”成色？疑慮難解。
有機(jī)構(gòu)地方負(fù)責(zé)人對記者表示，回過頭來看，2014年全國統(tǒng)計債務(wù)進(jìn)行債務(wù)置換的時候，那些如實(shí)上報了當(dāng)?shù)貍鶆?wù)的地區(qū)現(xiàn)在壓力比較小，中央基本都給了額度進(jìn)行置換，但是很多地方上報的時候其實(shí)隱瞞了不少債務(wù)，現(xiàn)在又趕上嚴(yán)打亂融資，這些地方的壓力很大。
年底時節(jié)往往是多事之秋，地方政府“自曝家丑”，風(fēng)險事件頻出，這些零星事件的背后，是地方政府債務(wù)風(fēng)險暗潮涌動。2017年是金融強(qiáng)監(jiān)管大年，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的重要性怎么強(qiáng)調(diào)都不為過，地方債務(wù)風(fēng)險正是重要風(fēng)險點(diǎn)之一。
財政部近日首次公布了2017年全年地方債余額16.5萬億，審計署在年底的一份報告中表示“我國地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，個別地方政府違法違規(guī)或變相舉債，風(fēng)險不容忽視”。多位地方財政專家對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，我國地方政府債務(wù)的一個重大風(fēng)險是隱性債務(wù)過高。
“雖無法估計隱性債務(wù)的量有多少，但是從不少地方發(fā)生的風(fēng)險事件里還是能看出來壓力很大的，類似前幾天云南國資逾期的事其實(shí)不少，只是這件被曝出來才引起關(guān)注?！币晃怀薪诱椖康臋C(jī)構(gòu)地方負(fù)責(zé)人對記者表示。
當(dāng)市場普遍感知到的時候，風(fēng)險其實(shí)已經(jīng)醞釀多時，監(jiān)管者則更是早已知曉，早在2010年以后，就開始陸陸續(xù)續(xù)出臺針對防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的文件，其間受累經(jīng)濟(jì)下行壓力也歷經(jīng)曲折反復(fù)。而2016年10月以來的這一波重拳，從出文節(jié)奏到懲罰力度，從多部門聯(lián)合整治到約束政府、限制機(jī)構(gòu)、問責(zé)官員多角度出手，對整個地方政府舉債生態(tài)鏈條形成一股高壓。
隱瞞債務(wù)地方壓力大風(fēng)險事件趨頻繁
按目前市場通行的理解，地方政府的債務(wù)主要由地方政府債和城投債構(gòu)成，前者的發(fā)行主體是地方政府，后者的發(fā)行主體是隸屬于地方政府的投融資平臺。從一級發(fā)行市場來看，2017年全年地方政府債和城投債同比2016年均有較大幅度的下滑。
據(jù)Choice金融終端顯示，去年全年地方政府債發(fā)行量為4.36萬億元，同比2016年的6.46萬億下滑33%。另外，中債口徑的城投債去年全年發(fā)行1.93萬億，同比減少23%，同時總償還量環(huán)比增33%，由此去年城投債的凈融資額自2016年的1.44萬億下降68%至0.52萬億。
上述機(jī)構(gòu)地方負(fù)責(zé)人對記者表示，回過頭來看，2014年全國統(tǒng)計債務(wù)進(jìn)行債務(wù)置換的時候，那些如實(shí)上報了當(dāng)?shù)貍鶆?wù)的地區(qū)現(xiàn)在壓力比較小，中央基本都給了額度進(jìn)行置換，但是很多地方上報的時候其實(shí)隱瞞了不少債務(wù)，現(xiàn)在又趕上嚴(yán)打亂融資，這些地方的壓力很大。
“像云南、貴州等西部一些偏遠(yuǎn)的地區(qū)現(xiàn)在融資的成本都到了11%-12%左右，一些特殊的項目甚至還有15%的，債務(wù)壓力可想而知?！庇袡C(jī)構(gòu)人士對記者表示。
債務(wù)置換是中央政府推出的解決地方政府債務(wù)問題的另一個重要手段，其意圖是以低成本的地方政府債去置換高成本的非標(biāo)、貸款和城投債等。不過，對于債務(wù)置換對緩解地方政府債務(wù)壓力的效果，一位信托機(jī)構(gòu)人士用“杯水車薪”一詞對記者進(jìn)行形容。
另一方面，風(fēng)險事件似乎比較頻繁地出現(xiàn)。一位金融機(jī)構(gòu)投行人士對記者透露，現(xiàn)在行業(yè)內(nèi)知道的融資平臺逾期行為可以說不少，其所在機(jī)構(gòu)承做的東北某市平臺項目就曾逾期一年?！斑@些是資本市場的項目，出了問題容易公開，其實(shí)銀行有更多問題項目?！?/p>
中央早已在加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的管理，2014年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)43號文）和2015年1月1日實(shí)施的新的《預(yù)算法》是個分水嶺，也是目前地方政府舉債的綱領(lǐng)性文件。43號文剝離了融資平臺公司的政府融資職能，這一職能逐步被規(guī)范的地方政府債券所代替。隨后，針對融資平臺的限制越來越嚴(yán)格。
最近一輪規(guī)范整治行為始自2016年10月，之后財政部陸續(xù)出臺多項文件，從文件脈絡(luò)上，業(yè)內(nèi)將中央對地方政府舉債的監(jiān)管思路概括為“開正門、堵偏門”或“修明道、堵暗艙”。具體而言，一手強(qiáng)調(diào)融資平臺與政府劃清界限，同時嚴(yán)打違規(guī)舉債行為，如財預(yù)50號文、87號文以及一系列針對違規(guī)舉債行為的懲罰公告等；另一手則在細(xì)化債務(wù)限額管理，拓寬地方政府債融資渠道，如89號文、62號文、97號文等鼓勵發(fā)行專項債，試點(diǎn)土儲債、公路債等品種。
監(jiān)管限制的對象是地方政府和金融機(jī)構(gòu)，受到直接沖擊的是地方融資平臺，地方融資平臺是地方政府預(yù)算外最主要的融資渠道，同時也被視為地方政府違法違規(guī)舉債行為的“溫床”，中央政府自2010年以來就一直在出文對此予以規(guī)范，規(guī)定金融機(jī)構(gòu)為平臺融資不得要求政府出具擔(dān)保函等形式的擔(dān)保，規(guī)定地方政府不得以土地儲備為名義為非土地儲備項目舉債，不得以地方政府債以外的任何方式舉借土地儲備債、嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)以及非金融類公司的融資行為納入政府購買服務(wù)等。
聯(lián)訊證券董事總經(jīng)理、首席宏觀研究員李奇霖對記者表示，現(xiàn)在看來，2015年以后發(fā)行的地方政府債務(wù)都有風(fēng)險，“可以兩個維度來看，一個是財力比較弱、對舉債依賴比較大的地區(qū)，比如內(nèi)蒙古、山西、云南和貴州等，另一個是當(dāng)?shù)厝谫Y平臺特別多的地區(qū)，比如江蘇，疊加符合這兩點(diǎn)的地區(qū)風(fēng)險更大。”
規(guī)范地方政府舉債路漫漫
“我這么多年做下來的感受是，中央對地方亂舉債的行為心知肚明，所以一直在出各種文件很有針對性地在堵，每出一條限制，地方就會想辦法繞過去，然后創(chuàng)新出一種新的方式，比如這些年不斷出現(xiàn)的隱性擔(dān)保、明股實(shí)債的PPP項目和產(chǎn)業(yè)基金、偽政府購買服務(wù)等，以后肯定還會有其他的?！鄙鲜鲂磐袡C(jī)構(gòu)人士對記者表示。 這一現(xiàn)象也體現(xiàn)在統(tǒng)計數(shù)據(jù)中。比如，2010年，國務(wù)院發(fā)文明確要求只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)。但2013年12月30日公布的《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》顯示，該規(guī)定出臺后，仍有533家只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)而且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司存在繼續(xù)融資的行為。
另外，2014年的43號文明確剝離了融資平臺公司的政府性融資職能。Wind口徑的城投債新發(fā)行額，2014年為19175億元，2015年小幅回落，降到了18064億元，2016年又重新上升到了24761億元，相比2015年增加了37.1%。
銀監(jiān)會針對地方融資平臺采取“名單制”監(jiān)管，即針對名單內(nèi)的平臺企業(yè)予以規(guī)范，按季度動態(tài)更新名單。自監(jiān)管限制平臺融資后，大量融資平臺謀求退出該名單。2017年銀監(jiān)會公布的最新名單數(shù)據(jù)顯示，去年共有136家平臺從名單中退出，是最近4年來退出數(shù)量最多的。
“最開始名單的本意是認(rèn)可這些平臺的融資資格，對具體的業(yè)務(wù)操作進(jìn)行規(guī)范，但是后來由于對平臺限制太多，名單制變成了‘雞肋’，留在名單內(nèi)受到約束太大，很多融資沒法做，其實(shí)退出去就是為了繞過這些監(jiān)管條件，說到底就是為了更便利的融資?！币晃坏胤秸龑?dǎo)基金人士對記者如此表示。
一位撮合地方政府項目方和金融機(jī)構(gòu)資金方的中介人士對記者透露，每一次文件下發(fā)限制一些行為之后，其實(shí)都是地方政府、金融機(jī)構(gòu)還有中介等所有參與方大家一起來想辦法如何把項目報表做得符合審批規(guī)定，但是項目、資金用途實(shí)質(zhì)上都沒有變化?！氨热鐒偝龅男乱?guī)，信托委貸被限制了，我們一個客戶的項目按原計劃沒法做了，我們現(xiàn)在的想法打算做成應(yīng)收賬款買入返售的方式?！?/p>
一位接近財政部門的財政專家對記者表示，無論從債務(wù)壓力還是政績考核的角度，地方政府都有融資的動力。現(xiàn)有體制下監(jiān)管上的癥結(jié)在于，從級別上來說，財政部門沒有辦法有效地約束地方政府的行為，以后多部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，聯(lián)合監(jiān)管將是個重要方向。
