銀行究竟應(yīng)該在PPP項(xiàng)目中扮演什么角色？可不可以作為社會(huì)資本？事實(shí)上，基本共識(shí)已經(jīng)達(dá)成，銀行通過明股實(shí)債基金直投PPP項(xiàng)目的做法不符合規(guī)范。
從2013年底財(cái)政部開始推廣PPP模式，時(shí)過四年，PPP入財(cái)政部項(xiàng)目庫的規(guī)模從無到有，快速增長，但風(fēng)險(xiǎn)也有待防控。
在“合規(guī)”為金融市場主旋律的今年，財(cái)政部也連發(fā)多文進(jìn)一步規(guī)范政府融資行為，結(jié)合2017第三屆中國PPP融資論壇上財(cái)政部和PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)言來看，解決“不規(guī)范”問題的力度還會(huì)加強(qiáng)。
特別是近兩年來，銀行作為重要資方，以迅猛之勢投入PPP項(xiàng)目。今年年初，財(cái)政部辦公廳致函湖北省財(cái)政廳，要求核查武漢市軌道交通8號(hào)線一期PPP項(xiàng)目不規(guī)范操作問題，其中就涉及到銀行通過基金優(yōu)先級(jí)，以名股實(shí)債方式參與PPP。銀行究竟該如何參與PPP，一時(shí)間難有定論。
11月1日，財(cái)政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌在論壇上點(diǎn)名風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、明股實(shí)債、政府變相兜底，重建設(shè)輕運(yùn)營、績效考核不完善，社會(huì)資本融資杠桿倍數(shù)過高等，特別是項(xiàng)目資本金不足問題，也是財(cái)政部金融司司長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任王毅出席論壇發(fā)言時(shí)的重點(diǎn)內(nèi)容。其同時(shí)表示，要對(duì)不具備條件、執(zhí)行不規(guī)范的入庫項(xiàng)目進(jìn)行清理。
政府、社會(huì)資本方和金融機(jī)構(gòu)，特別是后兩者的權(quán)責(zé)區(qū)分，正逐漸明晰。
杠桿的奧秘
王毅在主題演講中特別提及“項(xiàng)目資本金不足”的問題。他指出，社會(huì)資本方面，在自有資金不足的情況下，舉債信貸參與，“小馬拉大車”，小股大債風(fēng)險(xiǎn)疊加。
截至9月末，全國PPP綜合信息平臺(tái)管理庫入庫項(xiàng)目6778個(gè)，投資額10.1萬億元，落地率為35.2%，比2016年末提高3.6個(gè)百分點(diǎn)。
盡管從落地率數(shù)據(jù)來看還不高，但落地規(guī)模加快與過去兩年銀行資金的涌入，尤其是為資本金配資，不無關(guān)系。
就PPP融資安排方面，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者在相關(guān)推介資料上注意到，較為普遍的一種資金安排結(jié)構(gòu)為，項(xiàng)目總投資中30%為資本金，70%為債權(quán)融資（主要是銀行貸款）。30%的資本金中，政府出資10%，社會(huì)資本出資90%。
此前市場上一種較為普遍的做法是，政府方面利用引導(dǎo)基金或產(chǎn)業(yè)基金的形式，通過引入銀行的優(yōu)先級(jí)資金（銀行理財(cái)資金），投入項(xiàng)目公司作為資本金，進(jìn)而在銀行貸款放大杠桿。
雖然是基金，但一方面，銀行實(shí)際提供的是債性資金，約定的是一個(gè)固定收益，由地方政府提供擔(dān)保；另一方面，銀行實(shí)際上也僅僅是提供資金，并沒有參與項(xiàng)目的其他建設(shè)和運(yùn)營。
那么，對(duì)于地方政府而言，相當(dāng)于就是用自有資金放大了30倍杠桿，無疑無助于降低政府債務(wù)。
另外一個(gè)杠桿率的角度來自社會(huì)資本，即參與PPP的企業(yè)。上述例子中，社會(huì)資本提供的90%的資本金是否還帶有杠桿，是考量企業(yè)杠桿率的關(guān)鍵所在。
王毅在論壇上表示，財(cái)政部將繼續(xù)規(guī)范PPP項(xiàng)目公司資本金管理，堅(jiān)持穿透原則，改變PPP項(xiàng)目高杠桿率的現(xiàn)狀。不過，其在會(huì)后回答21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者有關(guān)“合理杠桿率”的問題時(shí)，也坦言并沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。
共識(shí)：銀行資本不等于社會(huì)資本
銀行究竟應(yīng)該在PPP項(xiàng)目中扮演什么角色？可不可以作為社會(huì)資本？事實(shí)上，基本共識(shí)已經(jīng)達(dá)成，銀行通過明股實(shí)債基金直投PPP項(xiàng)目的做法不符合規(guī)范。
回顧今年年2月，財(cái)政部辦公廳致函湖北省財(cái)政廳要求核查武漢市軌道交通8號(hào)線一期PPP項(xiàng)目不規(guī)范操作問題，即是一個(gè)重要信號(hào)和例子。三家銀行作為有限合伙型地鐵基金的優(yōu)先級(jí)投資人中標(biāo)成為社會(huì)資本方，但實(shí)質(zhì)上對(duì)成本控制、建設(shè)質(zhì)量控制、運(yùn)營等不承擔(dān)責(zé)任，由此被要求整改。
北京德恒（昆明）律師事務(wù)所律師鄭宏宇梳理了近年來頒布的9份關(guān)于特許經(jīng)營和PPP的相關(guān)文件，將“社會(huì)資本方”描述為：
“具有提供某項(xiàng)公共產(chǎn)品或服務(wù)的專業(yè)能力、運(yùn)營管理能力、財(cái)務(wù)實(shí)力、融資實(shí)力并且信用狀況良好，通過政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇的，在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項(xiàng)公用事業(yè)向社會(huì)提供某項(xiàng)公共產(chǎn)品或服務(wù)，并依據(jù)公共產(chǎn)品或服務(wù)的績效評(píng)價(jià)結(jié)果獲取相應(yīng)對(duì)價(jià)的具有法人資格的企業(yè)法人或者其他組織。”
顯然，銀行在PPP項(xiàng)目中并不能擔(dān)任以上責(zé)任。招商銀行機(jī)構(gòu)部總經(jīng)理鄭新盈在11月1日云南PPP推介會(huì)上表示，銀行聚焦PPP融資目前的做法主要有兩類，一是為PPP項(xiàng)目提供債務(wù)性融資，二是為社會(huì)資本提供融資，包括適度的債性融資和適度的股權(quán)性融資，也是明確了銀行本身并不能直接作為項(xiàng)目資本方。
某國有大行相關(guān)業(yè)務(wù)人士表示，早在去年末，財(cái)政部及銀監(jiān)會(huì)等相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)就明股實(shí)債問題向部分銀行調(diào)研并反饋，銀行資金作為項(xiàng)目資本金的做法基本遭到了禁止，同時(shí)合同條款中也不能出現(xiàn)政府回購，但政府差額補(bǔ)足可行。
鄭新盈會(huì)后向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，銀行不應(yīng)作為社會(huì)資本參與PPP，為項(xiàng)目資本金融資也要適度，但對(duì)于什么比例的杠桿是為“合適”，也并不能一概而論，需要針對(duì)不同的社會(huì)資本主體具體討論。
