10月的塞罕壩,天高云淡,秋色正濃。這里是中國北方最大的國家森林公園。13日,第一財(cái)經(jīng)記者在這里看到,一望無際的人工林林海披上了金黃色的外衣,樹林高大挺拔。
這里曾經(jīng)是“黃沙遮天日,飛鳥無棲樹”的荒漠沙地。半個(gè)世紀(jì)以來,老中青三代塞罕壩人造起了112萬畝的世界最大人工林,使當(dāng)?shù)厣指采w率高達(dá)80%,有效阻止了渾善達(dá)克沙地南侵,為京津構(gòu)筑起一道堅(jiān)實(shí)的生態(tài)屏障。
9月26日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》(下稱《總體方案》)提出,將山水林田湖草作為一個(gè)生命共同體,統(tǒng)籌考慮保護(hù)與利用。按照自然生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律,對(duì)國家公園實(shí)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。
“這標(biāo)志著我國國家公園體制的頂層設(shè)計(jì)初步完成,國家公園建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段?！敝袊茖W(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長王毅日前對(duì)記者說。
“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念,堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策,像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境,統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理,實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度……”十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)了生態(tài)環(huán)境的重要性。
交叉重疊、多頭管理、碎片化的自然資源管理和生態(tài)保護(hù)格局正在被徹底打破,代之而起的是科學(xué)定位、整體保護(hù)、國家主導(dǎo)、共同參與的新模式。這為生態(tài)文明制度建設(shè)做了很好鋪墊。
國家公園的地方與部門探索
中國人與生物圈國家委員會(huì)專家組成員郝耀華此前表示,被劃為國家公園的區(qū)域,一般都具有國家生態(tài)安全屏障的作用,或是重要的水源產(chǎn)流地、珍稀物種的保護(hù)地、生物多樣性和國家重要文化遺產(chǎn)保護(hù)的優(yōu)先區(qū)域。國家公園屬于“國家”,是國家直接管理的生態(tài)保護(hù)區(qū)域,堪稱國家品牌,代表國家形象。
目前世界上已建立了近萬個(gè)國家公園,但各國對(duì)國家公園的內(nèi)涵界定不盡相同,管理模式也多種多樣。
國家發(fā)改委、環(huán)境保護(hù)部、國家林業(yè)局、國家海洋局、水利部、國家文物局、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部委均參與國家公園開發(fā)建設(shè),甚至有各自的國家公園。但在上述《總體方案》出臺(tái)之前,各部門對(duì)國家公園的內(nèi)涵、管理體制等始終未達(dá)成共識(shí)。
2007年6月,我國首個(gè)國家公園云南“香格里拉普達(dá)措國家公園”宣告成立。今年3月,中國人與生物圈國家委員會(huì)國家公園專家組,曾專門調(diào)研了位于云南省迪慶藏族自治州香格里拉縣的普達(dá)措國家公園體制試點(diǎn)區(qū)。據(jù)專家組介紹,調(diào)研分兩部分進(jìn)行,一方面實(shí)地考察了普達(dá)措的4個(gè)功能區(qū):嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)。另一方面與地方各利益相關(guān)者進(jìn)行訪談交流。
早在10年前,普達(dá)措國家公園主管部門就率先發(fā)起了中國國家公園改革。改革的初衷是為了更好地保護(hù)生態(tài),即在實(shí)現(xiàn)更大面積、更加規(guī)范的生態(tài)保護(hù)前提下,解決周邊社區(qū)的發(fā)展問題。
專家組介紹,成立普達(dá)措國家公園之前,當(dāng)?shù)卮迕袷杖氲?他們靠山吃山,以放牧、采伐木材、撿菌子等為主要收入來源。當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)交錯(cuò),人地矛盾加劇,社區(qū)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間存在較為嚴(yán)重的沖突,盜伐盜獵的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。資源分布較為破碎化,亟待整合。
據(jù)第一財(cái)經(jīng)記者了解,2005年,迪慶州政府開始探索國家公園管理模式,成立碧塔海景區(qū)管理局和屬都湖景區(qū)管理局;2006年8月,普達(dá)措國家公園正式對(duì)外開放。同時(shí),迪慶州政府成立香格里拉普達(dá)措國家公園管理局;2008年,國家林業(yè)局批復(fù)云南省作為國家公園試點(diǎn)省。
之后的2009年,云南省政府成立了由多個(gè)部門組成的國家公園專家委員會(huì),出臺(tái)文件,明確建設(shè)目標(biāo)、措施和要求,印發(fā)了國家公園建設(shè)發(fā)展規(guī)劃;2010年,國家公園管理局對(duì)總體規(guī)劃進(jìn)行修編,并且通過了云南省政府的審批,以此為標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)行國家公園建設(shè);2015年11月,《云南省國家公園管理?xiàng)l例》正式頒布,這是我國第一部關(guān)于國家公園管理的法規(guī)。
20世紀(jì)90年代初期,迪慶州中甸縣(香格里拉縣的前身)林業(yè)局成立下屬公司,開展生態(tài)旅游業(yè)務(wù)。2012年11月,普達(dá)措國家公園成為國家5A級(jí)旅游景區(qū),當(dāng)年旅游業(yè)收入突破2億元;2013年5月,云南省城市投資建設(shè)集團(tuán)有限公司入股迪慶州旅游投資集團(tuán)。2016年,當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)收入達(dá)到3.26億元,最大日接待游客數(shù)量1.7萬人。
迪慶州國家公園管理局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,通過改革,實(shí)現(xiàn)了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等資源的整合,普達(dá)措旅業(yè)分公司接手負(fù)責(zé)旅游開發(fā)事宜;林業(yè)部門回歸保護(hù)森林資源的職責(zé);州國家公園管理局負(fù)責(zé)規(guī)劃等事宜,實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管和經(jīng)營的分離,對(duì)旅游業(yè)的管理更加規(guī)范;實(shí)現(xiàn)社區(qū)反哺,對(duì)村民進(jìn)行資金補(bǔ)貼,提高了村民生活水平,調(diào)動(dòng)了社區(qū)生態(tài)保護(hù)的積極性;實(shí)現(xiàn)了與水利局、環(huán)保局等相關(guān)部門的監(jiān)測(cè)資料共享。
比如,早在2008年,普達(dá)措國家公園管理局就收回了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的馬匹,周邊社區(qū)村民的燒烤等對(duì)森林安全造成威脅的商業(yè)服務(wù)被取締,社區(qū)因此每年獲得100多萬元的反哺補(bǔ)貼。
“要問‘綠水青山就是金山銀山’,哪里踐行得最好,武夷山不說是第一,也應(yīng)該是之一。”中國人與生物圈國家委員會(huì)專家陳向軍說。
在武夷山國家公園體制試點(diǎn)區(qū),當(dāng)?shù)匾陨鐓^(qū)發(fā)展促進(jìn)保護(hù)。2016年,武夷山市涉茶總產(chǎn)值年均增長6%以上(產(chǎn)值16.28多億元),農(nóng)村居民人均可支配收入1.46萬元,增長8.9%;并計(jì)劃到2020年全市涉茶總產(chǎn)值將達(dá)40億元。同年旅游接待總?cè)藬?shù)1077.27萬人次,旅游總收入171.41億元。如今的武夷山市,生態(tài)公益林比例位列全國縣級(jí)第一,空氣質(zhì)量、主要流域水質(zhì)保持全優(yōu)。
塞罕壩機(jī)械林場(chǎng)黨委書記、場(chǎng)長劉海瑩對(duì)第一財(cái)經(jīng)介紹,建場(chǎng)55年來,國家投入和林場(chǎng)自籌資金累計(jì)約10.2億元。如今,林場(chǎng)林木價(jià)值40多億元。據(jù)評(píng)估,塞罕壩資源總價(jià)值為202億元,投入與產(chǎn)出比為1∶19.8。每年七八月份,旅游進(jìn)入旺季。去年塞罕壩森林旅游收入3.3億元。
與此相比,一些部門設(shè)立的國家公園及開展的試點(diǎn)則收獲有限。2008年,環(huán)保部、國家旅游局曾批準(zhǔn)建設(shè)黑龍江湯旺河國家公園。但之后,湯旺河國家公園一直沒有獲得相關(guān)經(jīng)費(fèi)支持,也沒有一個(gè)明確的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公園的建設(shè)和管理。
在湯旺河區(qū)委門口,掛著國家地質(zhì)公園、國家森林公園、中國青少年科學(xué)考察探險(xiǎn)基地、國家AAAA級(jí)旅游風(fēng)景區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)多個(gè)牌子,它們分別隸屬于國土資源部、環(huán)保部、林業(yè)局、水利部等多個(gè)部門。
而一地多名、機(jī)構(gòu)重疊、多頭管理、職能交叉,恰恰是中國各類保護(hù)區(qū)面臨的最普遍的問題。
為生態(tài)保護(hù)轉(zhuǎn)型預(yù)留發(fā)展空間
“建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會(huì)提出的重點(diǎn)改革任務(wù),是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容,對(duì)于推進(jìn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用,促進(jìn)人與自然和諧共生,推進(jìn)美麗中國建設(shè),具有極其重要的意義。”《總體方案》說。
為什么要進(jìn)行國家公園體制改革?中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院博士蘇利陽此前表示,此舉旨在為我國的“生態(tài)保護(hù)轉(zhuǎn)型預(yù)留發(fā)展空間”。
科研部門和去年以來的中央環(huán)境保護(hù)督察也發(fā)現(xiàn),前些年,一些地方保護(hù)區(qū)管理松懈,生態(tài)保護(hù)質(zhì)量不盡如人意。今年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳通報(bào)的祁連山保護(hù)中存在的問題就是一個(gè)反面案例。
蘇利陽將這些問題歸納為幾個(gè)方面:保護(hù)與發(fā)展失衡,保護(hù)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源開采、商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)時(shí)有發(fā)生;一些地方把一些保護(hù)區(qū)當(dāng)作“搖錢樹”,過度追求門票和其他商業(yè)收入;行政管理體系混亂,忽視各種保護(hù)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的整體性,如對(duì)同一個(gè)濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)區(qū),水文、漁類資源、野生動(dòng)物植物分別由水利、農(nóng)業(yè)(水產(chǎn))、林業(yè)部門管理,再加上各種保護(hù)區(qū)空間分布上交叉重疊,助長了部門沖突;除部分旅游開發(fā)比較好的區(qū)域外,保護(hù)區(qū)及其周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大多較為落后。
“事實(shí)上,推進(jìn)國家公園體制改革,不僅有助于推動(dòng)國家生態(tài)保護(hù)的轉(zhuǎn)型,更能為國家長遠(yuǎn)發(fā)展預(yù)留空間并注入新的動(dòng)力?！碧K利陽分析說,改革開放以來,中國經(jīng)濟(jì)一直保持高速增長,但是伴隨而來的資源緊缺、環(huán)境破壞、生態(tài)系統(tǒng)退化等一系列問題困擾著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。為此,黨的十八屆三中全會(huì)從空間、資源、環(huán)境等方面對(duì)生態(tài)文明制度建設(shè)作出整體部署。
“生態(tài)文明體制改革的先行先試必須要找資源價(jià)值較高、建設(shè)需求迫切、改革難度較小的區(qū)域?！碧K利陽說,國家公園試點(diǎn)區(qū),從合理性和可行性而言都應(yīng)作為生態(tài)文明制度建設(shè)的先行區(qū)。
國家發(fā)改委在解讀《總體方案》時(shí)表示,主要目標(biāo)就是“建成統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制,交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到有效解決,國家重要自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性得到有效保護(hù)”。
按照《總體方案》的要求,國家將整合相關(guān)自然保護(hù)地管理職能,結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制、自然資源資產(chǎn)管理體制、自然資源監(jiān)管體制改革,由一個(gè)部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護(hù)地管理職責(zé)?？筛鶕?jù)實(shí)際需要,授權(quán)國家公園管理機(jī)構(gòu)履行國家公園范圍內(nèi)必要的資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)。
同時(shí),為了調(diào)動(dòng)各方積極性,《總體方案》明確“分級(jí)行使所有權(quán)”。統(tǒng)籌考慮生態(tài)系統(tǒng)功能重要程度、生態(tài)系統(tǒng)效應(yīng)外溢性、是否跨省級(jí)行政區(qū)和管理效率等因素,國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級(jí)政府分級(jí)行使。其中,部分國家公園的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使,其他的委托省級(jí)政府代理行使。條件成熟時(shí),逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使。
而對(duì)于如何劃分事權(quán)的問題,國家林業(yè)局昆明勘察設(shè)計(jì)院教授級(jí)高級(jí)工程師唐芳林認(rèn)為,國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)是最關(guān)鍵的自然生態(tài)系統(tǒng),是野生動(dòng)植物的重要棲息地,應(yīng)確定為中央事權(quán)。其他類型的自然保護(hù)地宜實(shí)行分級(jí)分類管理,主要界定為地方事權(quán),充分調(diào)動(dòng)地方積極性,使自然生態(tài)系統(tǒng)能夠得到完整、有效保護(hù)。
保護(hù)地的整合不是重起爐灶
國家公園既不同于嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū),也不同于一般的旅游景區(qū)。
世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)中國代表處首席代表、研究員朱春全介紹,按照IUCN的定義,國家公園是指大面積的自然或接近自然的區(qū)域,設(shè)立目的是為了保護(hù)大尺度的生態(tài)過程,以及相關(guān)的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征,給人們提供環(huán)境和文化兼容的精神享受、科研、教育、游憩和參觀的機(jī)會(huì)。
世界上第一個(gè)國家公園是1872年設(shè)立的美國黃石國家公園,在近9000平方公里的土地上,用1%的開發(fā)面積每年吸引世界各地的300萬游客,帶動(dòng)了周邊地區(qū)5億美元的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,并促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,礦產(chǎn)(含農(nóng)牧業(yè))和旅游休閑業(yè)收益所占的比重由原來的70%和30%,變?yōu)?8%和82%。
近年來,國家公園在世界各國迅速發(fā)展。目前,在200多個(gè)國家和地區(qū)已建立了近10000個(gè)國家公園。
“國家公園除了具備自然保護(hù)的主體功能外,同時(shí)兼有科學(xué)研究、游憩展示、環(huán)境教育和社區(qū)發(fā)展等輔助功能?！焙乱A說,國外的國家公園具有一種以原生態(tài)荒野為美的價(jià)值觀,所謂“荒野精神”。
“我們也應(yīng)重視國家公園精神層面的功能,有序擴(kuò)大社會(huì)參與,引導(dǎo)民眾進(jìn)入,通過生態(tài)旅游、生態(tài)教育,使民眾能夠親近河山勝景、感受自然之美,進(jìn)而陶冶愛國情操,激發(fā)人民對(duì)美麗中國的認(rèn)同感、自豪感?！焙乱A說。
郝耀華認(rèn)為,在探索建立國家公園體制的過程中,應(yīng)處理好保護(hù)與利用的關(guān)系。建立國家公園體制的首要原則是保護(hù)為主,當(dāng)其他功能的發(fā)揮有礙主體功能時(shí),就要服從、服務(wù)于保護(hù)這個(gè)根本目標(biāo)。同時(shí)也應(yīng)充分考慮我國的國情,比如,青海在國家公園試點(diǎn)時(shí),引導(dǎo)廣大牧民在禁牧減畜后參與國家公園的保護(hù)與管理,使之分享其成果,實(shí)現(xiàn)脫貧奔康。
郝耀華說,還要處理好借鑒與創(chuàng)新的關(guān)系,結(jié)合國情區(qū)情有選擇地消化吸收。同時(shí),要處理好中央與地方的關(guān)系。建立國家公園體制是一個(gè)龐雜的系統(tǒng)工程,通過垂直管理,在一定程度上打破了區(qū)域條塊分割的舊格局,有利于根除“九龍治水”的痼疾,真正實(shí)現(xiàn)“一個(gè)保護(hù)地一個(gè)牌子、一個(gè)管理機(jī)構(gòu)”。
“但這種整合不是重起爐灶?！焙乱A說,而是補(bǔ)足短板,消除梗阻,實(shí)現(xiàn)全面優(yōu)化,重構(gòu)區(qū)域生態(tài)版圖;層級(jí)不一、分布范圍更廣的自然保護(hù)地仍將發(fā)揮各自的生態(tài)作用,與國家公園一道構(gòu)成完整的自然保護(hù)體系。
對(duì)于我國國家公園生態(tài)保護(hù)所需的資金保障問題,《總體方案》明確,建立以財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制。中央政府直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國家公園支出由中央政府出資保障。委托省級(jí)政府代理行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國家公園支出由中央和省級(jí)政府根據(jù)事權(quán)劃分分別出資保障。
同時(shí)加大政府投入力度,推動(dòng)國家公園回歸公益屬性。在確保國家公園生態(tài)保護(hù)和公益屬性的前提下,探索多渠道多元化的投融資模式。國家公園實(shí)行收支兩條線管理,各項(xiàng)收入上繳財(cái)政,各項(xiàng)支出由財(cái)政統(tǒng)籌安排,并負(fù)責(zé)統(tǒng)一接受企業(yè)、非政府組織、個(gè)人等社會(huì)捐贈(zèng)資金,進(jìn)行有效管理。
對(duì)于需要多大的資金盤子問題,中國科學(xué)院動(dòng)物研究所副研究員解焱帶領(lǐng)的專家團(tuán)隊(duì)曾做過測(cè)算,我國政府每年只需要投入GDP的萬分之5.5(其中約200億元用于自然保護(hù)地的常規(guī)保護(hù)管理工作,30億元用于綜合管理,30億元用于非常規(guī)管理工作),就可以使我國17.48%的陸地和10%的海洋得到有效保護(hù),守住我國的生態(tài)安全底線。
