10月18日上午，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會在京開幕，習近平同志代表第十八屆中央委員會向大會作報告。
報告在改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制上提出，加強對生態(tài)文明建設的總體設計和組織領導，設立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責。
就生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革，21世紀經(jīng)濟報道記者（簡稱《21世紀》）專訪了中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長王毅。
現(xiàn)行管理體制呈分散化特征
《21世紀》：生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制主要包括哪些內容？
王毅：生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的政府職能，按類別分，主要包括污染防治和自然生態(tài)保護。進而，污染防治又分為水污染、大氣污染、土壤污染、噪聲污染、核與輻射污染的防治；自然生態(tài)保護則分為自然資源開發(fā)監(jiān)管，生態(tài)保護與修復，生物多樣性保護等，涉及水、海洋、林業(yè)、國土甚至能源等領域。另一方面，由于生態(tài)環(huán)境的公共產(chǎn)品特性或公益屬性，要實現(xiàn)這些職能，政府需要在治理結構中扮演更主要的角色，即生態(tài)環(huán)境治理中的政府職能需要在以下五個方面發(fā)揮基礎和主導作用：制度供給、資產(chǎn)管理、行政監(jiān)管、協(xié)調合作和生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品供給。這一體制同時也涉及產(chǎn)權、價格、稅費、市場等相關管理問題。
《21世紀》：你如何評價我國現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制？
王毅：我國的生態(tài)環(huán)境行政管理體制，是在傳統(tǒng)的土地、自然資源國有和集體所有制框架下，以及計劃經(jīng)濟體制和資源開發(fā)計劃管理體系下逐步建立起來的，并伴隨20世紀70年代末以來市場化改革和生態(tài)環(huán)境問題的不斷出現(xiàn)，逐步發(fā)展形成現(xiàn)在的以政府主導和行政管理為特征的分散化管理體制，具有統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結合的特征。
在中央政府層面，我國的生態(tài)環(huán)境職能橫向配置上有兩大特征。一是職能相對分散。自然資源和生態(tài)保護職能按資源門類分散在國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門，雖然有利于根據(jù)資源屬性進行專業(yè)管理，但也與生態(tài)系統(tǒng)的完整性有所沖突。而在污染防治領域，由于環(huán)保機構成立時間較晚，原先的管理職能分散在各部門，在環(huán)保機構成立后，原部門的相關環(huán)保職能加上解決新出現(xiàn)問題的各種行政授權，使得“以部為單位”甚至“以司為單位”的決策模式廣泛存在，生態(tài)環(huán)境政策存在不平衡、不充分或相互沖突的局面。二是開發(fā)與保護往往由一個部門管理，導致缺乏制衡的部門格局，而且資源和環(huán)境的商業(yè)屬性與公益屬性沒有做明確區(qū)分，未對各類資源進行分級分類管理，產(chǎn)權歸屬不清、權責不明，資產(chǎn)管理和行政監(jiān)管糾纏在一起，公益性資源的利用和保護的監(jiān)管明顯缺位。從我國過去經(jīng)驗看，這種體制安排容易導致“重開發(fā)、輕保護”，盡管近年來保護優(yōu)先的戰(zhàn)略方針得以提出，但在實踐中由于積重難返，短期內難以真正落地。
形成統(tǒng)一管理和監(jiān)管
《21世紀》：報告提出要設立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構，對此該怎么理解？
王毅：十八屆三中全會提出，健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責；完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責；改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。因此，十九大報告提出要設立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構，與十八屆三中全會的要求是一脈相承的。
不過，十九大報告提出未來要設立的國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構，這是一個機構還是包括國有自然資源資產(chǎn)管理機構和自然生態(tài)監(jiān)管機構在內的兩個機構？尚待明確。
根據(jù)十八屆三中全會決定，自然資源資產(chǎn)管理與監(jiān)管相分離已經(jīng)較為明確，但究竟是分別設立自然資源資產(chǎn)的管理和監(jiān)管機構，還是在自然資源管理部門下設立相對獨立的自然資源資產(chǎn)監(jiān)管機構，尚未形成共識。前者實現(xiàn)了開發(fā)與保護的較大程度分離，而后者僅實現(xiàn)了開發(fā)與保護的相對分離，由部委進行統(tǒng)籌。實際上，由于全民所有的自然資源資產(chǎn)往往可以發(fā)揮更多公益性，因此對此類資源的管理和監(jiān)管是可以統(tǒng)一的。
從我國歷史經(jīng)驗看，在自然資源管理部門下設相對獨立的自然資源資產(chǎn)監(jiān)管機構，內部協(xié)調的難度依然較大。在這個意義上，分別成立自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權管理和行政監(jiān)管部門更為合適，同時要區(qū)分商業(yè)性資產(chǎn)、公共性資產(chǎn)，厘清中央與地方的事權、財權、收益劃分。
因此，建議充分梳理國土、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等部門的自然資源資產(chǎn)管理職責，組建統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理機構，負責對土地等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權登記，對國有自然資源資產(chǎn)實行集中統(tǒng)一管理，行使國有自然資源資產(chǎn)所有者職責。在適當分離資產(chǎn)管理的基礎上，根據(jù)所有者與管理者分開、開發(fā)與保護相分離的原則，組建統(tǒng)一的自然資源監(jiān)督管理機構，負責國土空間規(guī)劃、用途管制、執(zhí)法監(jiān)察、行政督察等職。與此同時，還應在自然資源產(chǎn)權體制改革的基礎上，把自然資源涉及的產(chǎn)權、市場、價格、稅費等問題一并納入、統(tǒng)籌考慮，確定總體改革框架及其優(yōu)先序。
《2世紀》：報告提出要設立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構，完善生態(tài)環(huán)境管理制度。從機構改革的角度來看，如何處理國有自然資源資產(chǎn)管理、自然生態(tài)監(jiān)管和環(huán)境保護這三者的關系？
王毅：依據(jù)我的理解，如果對山水林田湖草生命共同體也就是我們常說的生態(tài)系統(tǒng)進行系統(tǒng)治理和保護，完全可以將自然資源、生態(tài)保護、污染控制納入統(tǒng)一的監(jiān)管框架，除自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權管理外，由一個部委進行統(tǒng)一管理和監(jiān)管。
之前，考慮到我國現(xiàn)行的立法框架、歷史沿革和改革方向，我們在相關咨詢報告中曾提出過“一委一部一局”的行政管理體制改革方案建議，即成立國家自然資源資產(chǎn)管理委員會，專門負責自然資源的資產(chǎn)管理，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權人職權；成立資源與環(huán)境保護部或生態(tài)環(huán)境保護部，統(tǒng)一負責資源開發(fā)、生態(tài)保護和污染控制的監(jiān)管職能，包括統(tǒng)籌空間規(guī)劃、進行用途管制，監(jiān)管污染綜合防治的執(zhí)行等；同時，成立國家生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測評估局，負責美麗中國目標的制定、生態(tài)環(huán)境質量的監(jiān)測和獨立評估。
