9月26日，中辦、國辦印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）。
國家公園是我國自然保護地的最重要類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴(yán)格的保護。
黨的十八屆三中全會決定首次提出建立國家公園體制。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，對建立國家公園體制提出了具體要求。
國研中心社會發(fā)展部研究員蘇楊對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者介紹，此次發(fā)布的《總體方案》是我國自然保護地管理體制改革中的重要文件。不過需要強調(diào)的是，我們需要建立的并非國家公園這一實體，而是國家公園管理體制。國家公園體制改革涉及到13個部門，部門之間能否實現(xiàn)有效協(xié)調(diào)將是改革的一大挑戰(zhàn)。
21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者獲悉，從2015年開始我國已設(shè)立包括三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、湖北神農(nóng)架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山、北京長城和云南普達(dá)措在內(nèi)的10個國家公園體制改革試點。
為何要建立國家公園體制
《總體方案》提出，改革分頭設(shè)置自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制，構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護地體系。
據(jù)初步統(tǒng)計，到2011年底，以自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園和森林公園等為主體的各種保護地面積已接近我國陸地國土面積的20%。其中，自然保護區(qū)面積約占國土面積15.59%，為所有保護地的3/4以上；風(fēng)景名勝區(qū)和森林公園約占3%；其它區(qū)域則面積很小。
各種保護地涉及的管理部門有林業(yè)、環(huán)保、住建、國土、農(nóng)業(yè)、海洋、水利、科技、教育、旅游、中醫(yī)藥等十多個部門；管理層級通常有國家和地方兩個級別，有些在地方級中還分設(shè)省、市（縣）級，其中自然保護區(qū)的情況比較典型。
全國人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春對21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者介紹，各種保護地目前缺乏總體的、科學(xué)完整的技術(shù)規(guī)范體系。各部門制定自己的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，分類體系混亂，功能定位不夠合理，自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)“過度保護”和“過度利用”的現(xiàn)象并存。
“各類保護區(qū)的公共管理職責(zé)不夠明確。中央、地方事權(quán)劃分不清，財政支出責(zé)任不合理，相關(guān)行政管理部門過多過亂，基層管理能力薄弱，不少保護區(qū)管理機構(gòu)難以開展基本的巡護管理、資源調(diào)查等活動?！蓖貘P春稱。
因此，國家發(fā)改委在解讀《總體方案》時強調(diào)，我國建立國家公園體制的根本目的，就是以加強自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo)，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學(xué)、保護有力的自然保護地體系。
建立統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制
為此，國家提出要建立統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制。
其中，在建立統(tǒng)一管理機構(gòu)上，整合相關(guān)自然保護地管理職能，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護管理體制、自然資源資產(chǎn)管理體制、自然資源監(jiān)管體制改革，由一個部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護地管理職責(zé)。
對此，蘇楊建議，利用建立國家公園體制的機遇，設(shè)置對全國的國家公園進(jìn)行統(tǒng)一行業(yè)管理的國家公園管理局。
王鳳春提出，從各國情況來看，在環(huán)境或者資源管理行政部門下設(shè)置專業(yè)化管理機構(gòu)是比較可行的途徑。如美國聯(lián)邦政府在內(nèi)政部下分設(shè)土地管理局、魚類和野生生物服務(wù)局、國家公園服務(wù)局；在農(nóng)業(yè)部下設(shè)立森林服務(wù)局，分別管理不同的保護區(qū)；巴西聯(lián)邦政府在環(huán)境部下設(shè)立生物多樣性保護局，統(tǒng)一管理各種保護區(qū)。
蘇楊認(rèn)為，從改革路徑來看，在國家公園體制建設(shè)期，可先由省級地方政府垂直管，條件成熟時逐漸上交國家，由國家直接行使所有權(quán)。這樣，國家公園基層管理機構(gòu)與地方政府的事權(quán)不交叉，各司其職，整合后的國家公園管理機構(gòu)暫時可保留多塊牌子（如自然保護區(qū)管理局、風(fēng)景名勝區(qū)管理局），以在中央機構(gòu)改革完成前銜接既有資金渠道和優(yōu)惠政策。
此外，《總體方案》提出，在分級管理體制上，部分國家公園的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使，其他的委托省級政府代理行使。條件成熟時，逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使。
