對于五大金融“灰犀?！憋L險之一的非法集資問題，監(jiān)管開始征求意見。
8月24日，國務院法制辦公室公布由銀監(jiān)會起草的《處置非法集資條例（征求意見稿）》（簡稱“征求意見稿”）并公開征求意見。
非法集資是指未經依法許可或者違反國家有關規(guī)定，向不特定對象或者超過規(guī)定人數的特定對象籌集資金，并承諾還本付息或者給付回報的行為。
根據征求意見稿，發(fā)現非法集資行為并有設立互聯網金融企業(yè)、發(fā)行或轉讓股份等七種情況下，應當啟動非法集資行政調查。
此外，對于“非法集資參與人”，應當自行承擔因參與非法集資受到的損失。
刑事打擊之前，7種情況啟動行政調查
2014年以來，我國非法集資大案要案頻發(fā)。
一系列涉案規(guī)模高達百億元的非法集資平臺先后被司法機關調查，包括：“e租寶”非法集資案、泛亞有色涉嫌非法集資、快鹿集團兩家平臺涉嫌非法吸收存款、“中晉系”涉嫌非法吸收公眾存款和非法集資詐騙犯罪等。
此前，處置非法集資案件，主要法律依據是《刑法》。北京大學法學院教授彭冰表示，我國現行法律中沒有“非法集資罪”，主要依據《刑法》中非法吸收公眾存款罪、集資詐騙罪等。
近日，最高人民法院下發(fā)《關于進一步加強金融審判工作的若干意見》，要求對于以金融創(chuàng)新名義非法吸收公眾存款或者集資詐騙，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
8月24日，國務院法制辦公布《處置非法集資條例（征求意見稿）》，則規(guī)定了啟動行政調查的情形和相應的手段措施。
銀監(jiān)會表示，處置非法集資要“行刑銜接，分別施策”。源頭治理是根本，刑事打擊是后續(xù)手段。強化行政處理有利于源頭治理。因此，征求意見稿對非法集資行政調查作了明確規(guī)定，并在案件移送、協調配合等方面與刑事司法程序作了銜接。
征求意見稿對啟動行政調查的七種情形進行了具體的解釋。處置非法集資職能部門發(fā)現未經依法許可或者違反國家有關規(guī)定籌集資金的行為，并且有下列情形之一的，應當進行非法集資行政調查，其他有關部門應當予以配合：
第一種，設立互聯網金融企業(yè)、資產管理類公司、投資咨詢類公司、各類交易場所或者平臺、農民專業(yè)合作社、資金互助組織以及其他組織籌集資金的；
第二種，以發(fā)行或者轉讓股權、募集基金、銷售保險，或者以從事理財及其他資產管理類活動、虛擬貨幣、融資租賃、信用合作、資金互助等名義籌集資金的；
第三種，以銷售商品、提供服務、種植養(yǎng)殖、項目投資、售后返租等名義籌集資金的；
第四種，無實質性生產經營活動或者虛構資金用途籌集資金的；
第五種，以承諾給付貨幣、實物、股權等高額回報的形式籌集資金的；
第六種，通過報刊、電視、電臺、互聯網、現場推介、戶外廣告、傳單、電話、即時通信工具等方式傳播籌集資金信息的；
第七種，其他違法籌集資金的情形。
銀監(jiān)會表示，處置非法集資要“防打結合，打早打小”。
根據此前《國務院關于進一步做好防范和處置非法集資工作的意見》，省級人民政府是防范和處置非法集資的第一責任人。
在非法集資的預防監(jiān)測上，縣級以上地方人民政府、聯席會議成員單位應當加強防范非法集資宣傳工作，建立監(jiān)測機制，加強信息共享。應當建立舉報獎勵制度。金融機構、非銀行支付機構應當建立非法集資監(jiān)測預警機制，加強對可疑資金的監(jiān)測，及時報告非法集資線索。
對此，有金融機構高管認為，應當進一步明確日常辦公部門，并鼓勵舉報。
非法集資案件中，以“e租寶”為例，其以承諾還本付息為誘餌，通過媒體等途徑向社會公開宣傳。
對于這一情況，征求意見稿規(guī)定，發(fā)布融資廣告的廣告主應當取得相關金融業(yè)務資質或者其他證明文件。廣告經營者、廣告發(fā)布者應當查驗有關金融業(yè)務資質或者證明文件，核對廣告內容。
征求意見稿規(guī)定：對于經調查認定為非法集資的行為，處置非法集資職能部門應當責令非法集資人立即停止集資行為，并依照法律法規(guī)和本條例的規(guī)定處理。
參與人自行承擔損失
對非法集資的參與者而言，其面臨的難題是，“投資人”的損失如何挽回？
如，“e租寶”非法吸收公眾資金累計762億余元，扣除重復投資部分后598億余元，至案發(fā)未兌付380億余元。
從司法實踐看，非法集資資金返還率較低?！短幹梅欠Y條例（征求意見稿）》規(guī)定，非法集資人、非法集資協助人應當向非法集資參與人退還資金，就資金清退方案協商一致的，可以自行清退；不能協商一致的，由處置非法集資職能部門組織清退。
其中，為非法集資投入資金的單位和個人，即“非法集資參與人”，應當自行承擔因參與非法集資受到的損失。
清退資金來源包括：（一）非法集資的資金余額；（二）非法集資資金的收益、轉換的其他資產及其收益；（三）非法集資人藏匿或者向關聯方轉移的資產；（四）非法集資人的出資人、主要管理人、其他直接責任人從非法集資中獲取的經濟利益；（五）非法集資協助人為非法集資提供幫助而獲得的收入，包括咨詢費、廣告費、代言費、代理費、傭金、提成等；（六）依法應當納入清退資金來源的其他資產。
此外，向非法集資參與人清退資金時，其因參與非法集資獲得的實物和貨幣回報，應當予以扣除。
非法集資三大趨勢
銀監(jiān)會表示，當前，非法集資案件高發(fā)頻發(fā)，擾亂了正常的經濟金融秩序，損害群眾切身利益，影響社會穩(wěn)定。
突出問題有：一是發(fā)案地域相對集中，部分地區(qū)風險突出，下鄉(xiāng)進村趨勢明顯，跨省非法集資案件大量增加。
二是涉案領域集中在網絡借貸平臺、民間投融資中介機構、農民合作社、房地產業(yè)、地方交易場所等重點風險領域。特別是非法集資組織化、網絡化趨勢日益明顯，線上線下相結合，傳播速度快、覆蓋范圍廣、風險積聚迅速。
三是集資方式以直接吸收公眾存款、投資理財等為主，以虛擬貨幣、消費返利、私募股權投資等名義的非法集資層出不窮、花樣翻新，迷惑性強，辨別難度大。
根據處置非法集資部際聯席會議的數據，2016年，全國新發(fā)非法集資案件5197起、涉案金額2511億元，同比分別下降14.48%、0.11%，近年來首次“雙降”。但非法集資形勢依然復雜嚴峻，各地存量案件化解緩慢，新發(fā)案件不斷積壓，化解處置壓力較大。
