短短四年，我國(guó)從零開始就已躍居為全球最大PPP市場(chǎng)，入庫(kù)項(xiàng)目擬投資規(guī)模已過(guò)10萬(wàn)億。
過(guò)快繁榮的背后是PPP承受了太多不可承受之重，還有衍生而來(lái)的過(guò)多亂象。于是從 2017年下半年開始，PPP從自由發(fā)展逐漸進(jìn)入嚴(yán)監(jiān)管時(shí)代。金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的態(tài)度也逐漸謹(jǐn)慎，近期更有銀行對(duì)PPP項(xiàng)目融資全面暫停，保監(jiān)會(huì)也于近日發(fā)文規(guī)范保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目，各地自查整改亦在進(jìn)行中。
有業(yè)內(nèi)人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者這樣形容，PPP正在經(jīng)歷寒冬，等待著去偽存真、大浪淘沙后春天重臨。
PPP不可承受之重
亂象不容回避，PPP行業(yè)已經(jīng)開始反思?？擅鎸?duì)著市場(chǎng)、資本方的質(zhì)疑、觀望態(tài)度，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者在采訪中覺(jué)察，行業(yè)的信心也在經(jīng)受考驗(yàn)。PPP并無(wú)原罪，市場(chǎng)公認(rèn)PPP是一種好模式，只是從無(wú)到有的探路中難免出錯(cuò)，關(guān)鍵在于如何糾偏。況且，在業(yè)內(nèi)看來(lái)，PPP承受了太多不足為外人道的不可承受之重。
鄭州大學(xué)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新研究院PPP研究中心副主任、北京隆華興盛基金管理公司投資風(fēng)控總監(jiān)楊小波對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，深究PPP迅速繁榮與亂象頻發(fā)的原因，要觀察地方生態(tài)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控嚴(yán)格，融資渠道受限，可是地方政府該做的事情很多，市政建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、精準(zhǔn)扶貧、環(huán)境治理等，PPP是政府做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的有力抓手之一。在中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的大背景下，有些地方將PPP視作一種融資手段，什么類型的項(xiàng)目都想裝到PPP的籃子里去，導(dǎo)致近4年時(shí)間就入庫(kù)了逾十萬(wàn)億規(guī)模的PPP項(xiàng)目。
E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)表示，依賴政府和財(cái)政的大量公益性支出非常大，可以算一筆賬，把各個(gè)省市的各項(xiàng)剛性需求加起來(lái)，與財(cái)政預(yù)算、政府合規(guī)的發(fā)債量比一比，缺口有多大就知道PPP在這其中承擔(dān)了多少責(zé)任。
另一重問(wèn)題在于現(xiàn)在發(fā)展PPP缺乏秩序，什么項(xiàng)目先上什么項(xiàng)目緩上應(yīng)該有一定的規(guī)則。薛濤舉例指出，如果錢不夠要裝修，先裝廁所還是先貼壁紙呢？那肯定是先裝廁所滿足基本需求，過(guò)幾年有錢了再精裝修?？墒呛芏喑鞘猩暇€的一些項(xiàng)目就是本末倒置，比如西南某城明明黑臭水體還沒(méi)治理好，就推進(jìn)幾十個(gè)億的城市景觀綠化項(xiàng)目。所以PPP是一個(gè)好工具，但地方現(xiàn)在還缺乏合理的思路怎么用好這個(gè)工具，PPP一下子承擔(dān)了太多現(xiàn)階段還無(wú)法承擔(dān)的項(xiàng)目，加重了亂象。
自查整改進(jìn)行時(shí)
根據(jù)財(cái)政部92號(hào)文要求，非規(guī)范化PPP項(xiàng)目被叫停，各省市要對(duì)地區(qū)內(nèi)項(xiàng)目進(jìn)行集中整改和清理，未完成整改或整改不到位的將在2018年3月31日后面臨出庫(kù)。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者調(diào)查采訪中獲悉，92號(hào)文以來(lái)新上項(xiàng)目很少，各地都在抓緊進(jìn)行自查整改。
關(guān)于目前的自查整改方向，楊小波對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者介紹，就河南的地方政府整改工作而言，首先是地方政府逐漸趨于理性，這次多地市的整改工作邀請(qǐng)到省級(jí)專家協(xié)同參與審核把關(guān)，就項(xiàng)目本身是否符合PPP項(xiàng)目的主旨、是否有真實(shí)的運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、是否涉及政府兜底、固定回報(bào)、明股實(shí)債等情形，以及績(jī)效考核與建設(shè)成本的掛鉤情況等多項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行審核。同時(shí)結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)政收入和支出的數(shù)據(jù)來(lái)考慮，嚴(yán)控10%紅線，該整改的整改，該退庫(kù)的退庫(kù)，以規(guī)范倒逼各地實(shí)踐中考慮PPP項(xiàng)目的輕重緩急、優(yōu)先順序，確保PPP物有所值和財(cái)政可承受，不離初心。
該人士還指出，雖然目前接觸的大部分項(xiàng)目整改都較為順利，但是也有一些嚴(yán)重違規(guī)項(xiàng)目整改可能面臨困難。比如政府兜底、踩10%紅線的項(xiàng)目，就需要重新談判，把違規(guī)部分從項(xiàng)目中全部剔除出去，整改工作量會(huì)很大，還有一些PPP項(xiàng)目將機(jī)關(guān)辦公大樓建設(shè)打包其中，這類項(xiàng)目面臨很大的被清理的風(fēng)險(xiǎn)。
“但如果真的出現(xiàn)了清理和退庫(kù)，這些項(xiàng)目資本方投的錢怎么辦？是不是會(huì)產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)糾紛？后續(xù)如何協(xié)調(diào)和處理？目前行業(yè)內(nèi)還沒(méi)有定論，”該人士補(bǔ)充道。
PPP規(guī)范探路之河南樣本
而在這個(gè)正本清源、大浪淘沙的PPP整改糾偏潮中，各地政府正在主動(dòng)探索并嘗試新的模式和規(guī)則做好PPP。如江蘇省要求嚴(yán)把PPP項(xiàng)目入庫(kù)關(guān)，并做好PPP入庫(kù)項(xiàng)目集中清理工作；安徽省要求嚴(yán)把PPP模式的適用范圍和邊界，創(chuàng)新管理方式；山東省表示將深入開展PPP項(xiàng)目“規(guī)范發(fā)展年”活動(dòng)，嚴(yán)格項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)和管理要求，及時(shí)將條件不符合、操作不規(guī)范、信息不完善的項(xiàng)目清理出庫(kù)。
楊小波對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者詳細(xì)介紹了河南省在規(guī)范操作PPP方面的做法，河南省焦作市財(cái)政局將本地所有PPP項(xiàng)目的論證工作都委托第三方機(jī)構(gòu)組織專家進(jìn)行評(píng)價(jià)。同時(shí)要求所有的咨詢機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行前期盡職調(diào)研且在論證會(huì)時(shí)出具項(xiàng)目前期調(diào)研報(bào)告，調(diào)研報(bào)告需要經(jīng)過(guò)項(xiàng)目當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門的確認(rèn)才能上會(huì)，在制度上規(guī)則上實(shí)現(xiàn)了進(jìn)步。
而在此之前，許多咨詢公司在做項(xiàng)目方案的時(shí)候多為閉門造車，結(jié)合電子版的可研報(bào)告和模版，根本不去現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研就出具了咨詢服務(wù)報(bào)告。
“一個(gè)數(shù)十億的項(xiàng)目，根本不做調(diào)研，不了解項(xiàng)目的背景、特質(zhì)、是否涉及存量資產(chǎn)和在建工程，在單位的格子間悶幾天就出方案，這種項(xiàng)目如何能落地呢？”楊小波感慨道，焦作的這個(gè)強(qiáng)制性要求保證了咨詢公司全面、真實(shí)了解項(xiàng)目相關(guān)機(jī)構(gòu)的需求，掌握項(xiàng)目本身的實(shí)際情況，才能促進(jìn)項(xiàng)目平穩(wěn)有序推進(jìn)落地實(shí)施。
關(guān)于第三方評(píng)審細(xì)節(jié)，他繼續(xù)補(bǔ)充道：評(píng)審會(huì)時(shí)進(jìn)行全程錄音，記錄專家組提出的意見(jiàn)，會(huì)后將專家意見(jiàn)形成電子版文件反饋給實(shí)施機(jī)構(gòu)、財(cái)政局、咨詢機(jī)構(gòu)。報(bào)告經(jīng)過(guò)咨詢機(jī)構(gòu)修改后再次報(bào)專家組確認(rèn)，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)才出具評(píng)審報(bào)告，報(bào)財(cái)政部門和政府批復(fù)相關(guān)文件。這有助于強(qiáng)化各方在PPP項(xiàng)目過(guò)程的責(zé)任，促使各方主動(dòng)發(fā)揮自身的專長(zhǎng)，彼此之間形成良性的制衡關(guān)系，從而確保PPP項(xiàng)目在操作流程、文本成果等各個(gè)方面合法合規(guī)。
楊小波表示，92號(hào)文以后不僅對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目在整改清理，也開始對(duì)PPP各種亂象開始清理。大浪淘沙，留下真正有能力、有責(zé)任心的咨詢公司和專家來(lái)幫助政府做好建議和決策，地方政府也要擦亮眼睛識(shí)別，河南模式值得借鑒。
春天在哪里？
寒冬已至，前路難行，不由要問(wèn)春天在哪里？春天何時(shí)來(lái)？
正如文章開頭指出，融資難已成為當(dāng)下與未來(lái)PPP發(fā)展一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。目前監(jiān)管層面對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度驟然增加，加上92號(hào)文對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目清庫(kù)的影響，金融機(jī)構(gòu)自顧不暇，對(duì)92號(hào)文之前已經(jīng)入庫(kù)項(xiàng)目持觀望態(tài)度，對(duì)新入庫(kù)項(xiàng)目采取審慎的態(tài)度。
北京清控偉仕咨詢有限公司總經(jīng)理劉世堅(jiān)對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，2018年P(guān)PP融資可能面臨一個(gè)審批收緊的相對(duì)低潮期，金融機(jī)構(gòu)暫時(shí)作出這種選擇更多出于對(duì)未來(lái)項(xiàng)目的不確定性、風(fēng)控的考量，重新建立風(fēng)控流程、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系需要時(shí)間和過(guò)程。但如果說(shuō)所有的銀行都停止對(duì)一切PPP項(xiàng)目的放款是不現(xiàn)實(shí)的，所以對(duì)2018年也無(wú)需太過(guò)悲觀。資金還是在尋找并等待優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，關(guān)鍵是做好PPP，真PPP。
薛濤也指出，對(duì)PPP的前景應(yīng)該持有信心，從需求端來(lái)看，PPP未來(lái)依然前景廣闊，相信隨著4月份清理整頓的結(jié)束，金融機(jī)構(gòu)也會(huì)重新投入PPP項(xiàng)目。
金融機(jī)構(gòu)對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者的反饋也證實(shí)了這一設(shè)想。某大型保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司人士表示，保險(xiǎn)是青睞以財(cái)務(wù)投資者的身份參與PPP項(xiàng)目投資的。通過(guò)聯(lián)合大型央企工程主體與產(chǎn)業(yè)方組成聯(lián)合體，共同參與競(jìng)標(biāo)、投資、運(yùn)維管理并最終退出。在行業(yè)上，未來(lái)比較看好市政基礎(chǔ)設(shè)施、軌交、公用事業(yè)（水務(wù)）等領(lǐng)域的投資。
該人士還指出，雖然PPP項(xiàng)目盈利能力不強(qiáng)，但大多為公用事業(yè)項(xiàng)目，雖然受嚴(yán)控地方債務(wù)影響，但只要層級(jí)不要太低，地方綜合實(shí)力尚可，企業(yè)財(cái)務(wù)指標(biāo)基本穩(wěn)健，債權(quán)投資者風(fēng)險(xiǎn)較低，部分股權(quán)項(xiàng)目回報(bào)率雖然不高但確定性較強(qiáng)。特別是以上子行業(yè)大多投資規(guī)模大，建設(shè)周期長(zhǎng)，適合保險(xiǎn)資金尤其是壽險(xiǎn)資金投資。
而對(duì)于2018年金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的趨勢(shì)，該人士指出，只要項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較低，收益率適中，銀行、保險(xiǎn)行業(yè)的債權(quán)類投資對(duì)其還是有較大需求。雖然面臨清理整頓，但預(yù)計(jì)保險(xiǎn)資金參與PPP依然平穩(wěn)。
業(yè)內(nèi)人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，如果2018年監(jiān)管堅(jiān)持對(duì)10%的紅線不動(dòng)搖，出臺(tái)相應(yīng)的資金使用規(guī)范，那么我們可以期待明年P(guān)PP春天會(huì)再來(lái)。PPP的未來(lái)會(huì)更好做、更規(guī)范，同時(shí)也會(huì)更難做，因?yàn)樘桌纳虣C(jī)已經(jīng)不復(fù)存在。
